低空空域是低空经济的关键投入要素，是国家基础性战略资源，具有典型的公共池塘资源特性。低空空域的使用特征是低空经济的重要区别特征（见《再论低空经济（之二）》：与通用航空（产业）的联系与区别），且在多数情况下需要大量投入才能使用，尤其是对无人驾驶航空活动。那么，何为低空空域？低空空域有哪些基本特征？轻型无人机适飞空域上限为何是真高120米？这些问题看似显而易见，但对很多人，甚至一些业界人士来说，都不甚了了。本文拟对部分问题予以解答，不当之处，还望海涵。
一、低空空域的边界
低空经济中的“低空”是“低空空域”的简称，指的是介于地面之上某一高度以下的空气空间（low altitude airspace）。但是，这个“某一个高度”到底是多少，至今全球都没有统一的标准。根据《辞海》，“低”是与“高”相对的概念，意指地势或位置在一般标准或平均程度之下。关于空域，实在难以找到一个“一般标准”或“平均程度”来刻画“低”。在油动-有人驾驶航空器主导的传统航空领域，大多国家空域管理部门和使用机构约定俗成地将过渡高度（Transition Altitude）作为低空空域上界，将飞行活动不影响其下方不动产价值的最低高度作为低空空域下界（注意不是最低飞行安全高度）。
随着无人驾驶航空技术快速发展和广泛应用，尤其以其独特的起降和飞行特性对传统空域使用法规政策造成了诸多挑战。目前，根据目的与场景视情给出低空空域边界，是较为普遍做法。例如，Colin Cahoon（1990）在研究低空空域产权时，就将其界定为“地面至数千英尺之间的空气空间”；Brent Skorup（2018）在研究eVTOL发展问题时，则将低空空域界定在真高200-3000英尺之间。可见，低空空域的“低”更应该是个虚指概念，就如同“只言片语”中“只”和“片”一样。因此，在确定低空空域的上下界时，要综合考虑过渡高度、参与低空飞行活动各主体的身心健康等多种因素。为此，我们认为只要在不增压、不供氧等情况下，驾驶或乘坐航空器的人员仍能保持正常心理和生理活动的离地高度范围内都应归于低空空域。当然，对于特定地域或场景，应结合过渡高度以及不动产地役权与航空地役权的范围来确定低空空域的上下界（见表1）。
表1：低空空域的上下界
上界 | 不增压、不供氧的情况下，驾驶员与乘客仍能保持正常的心理和生理活动的高度。在特定地域或场景，可结合过渡高度。 |
下界 | 不动产地役权、航空地役权（avigation easement）范围。 |
低空空域是最普遍存在于地表之上的自然资源。与空域中的空气及其他物质与能量不同，低空空域是一种不可移动、具有显著位置价值的空间资源，具有典型的公共池塘资源特性，且处于尴尬的“夹心层”地位。低空空域包含着空气、电磁波、风能和太阳能等各种物质和能量。其中，空气和电磁波是航空行为的物质基础。空气又是在全球空气供应流中自由流动，用于维系生命的气体，属于全球共享的“公共物”；无线电频谱则是由无委会高度监管的公共领域。但与广泛存在于空域中物质和能量不同，低空空域首先是一个无形、不可移动的空间。每一立方低空空域都占据着独一无二的空间位置，因此“位置、位置、位置”这一房地产“黄金法则”也同样适用于低空空域。也就说，处于不同空间位置的等量空域，其价值存在巨大差异。这是因为低空空域的使用是与人类生产生活密不可分，通常只有在与人类生产生活相关地区才会产生低空空域需求。其他地方尽管出于某些目的，会有低空空域使用需求，但使用量会非常少。一般来说，人口密集地区上空的低空空域的使用需求要高于偏远地区和高海拔地区上方的低空空域的使用需求，相应二者就存在价值差异（见图1）。随着低空航空技术的发展与应用，人们对人口密度地区低空空域的使用需求越来越大。这种日益增长的低空空域使用需求相对其有限空间，低空空域又呈现出日益稀缺性。航空器一般不可能长时间占用某一空间位置，即便如旋翼机一样能够较长时间内占用，长期占用的价值也不大。也就是说，使用着的低空空域会在一个短暂时刻之后释放出来，或者说再生。尽管多个用户同时使用时会出现拥塞，但低空空域永远也不会耗尽，这就是低空空域的部分竞争性。另一方面，由于很难低成本地将低空空域潜在使用者排除在外，低空空域的使用又具有部分排他性。低空空域使用的部分竞争性和部分排他性，决定了它是一种典型的公共池塘资源。低空空域能够为其使用者创造直接收益或效用，只不过在多数情况下，低空空域需要大量投入才能被使用，对无人驾驶航空尤其如此。当然，一旦低空空域满足飞行生产条件，就可为众多低空用户所用，进而就创造出一个竞争性的低空空域供给市场。这也是我国低空空域管理改革要解决的关键问题之一。与古老的“上天入地”说不同，现代法律理论与实践表明，地面不动产权益主体只能拥有不动产上方有限空域的权利，超过一定限度之外的空域权益应让渡给国家。实际上，主张超过不动产上方一定限度的空域产权的成本会相当高，不仅对于不动产权益主体来说不划算，且由于价值的难以测度及高昂的交易成本而使得空域产权主张变得极为不现实。尽管航空公司多年来一直在为使用空域支付费用，但那并非是为让渡空域使用权支付的，而是为享受空中导航服务所支付的合理费用。大部分低空空域夹在可航空域（或最低飞行安全高度）与地面不动产之间，而这是尚未形成有效管理制度的地带。其正下方的地面资产被划分为若干产权清晰且相对独立的空间，有着明确的财产制度予以支持，而其正上方的可航空域则是由一套详尽法规“管制”的公共区域。随着低空航空技术及相关技术的进步，构建更广泛的低空运输与作业网络的商业价值日渐凸显。同时，地面不动产权益主体主张邻近不动产上方的空域产权的成本也大大降低，于是多个利益主体相继卷入低空空域权益主张的纠葛中。这些利益集团大致可以分为两大阵营。第一个阵营由空域管理当局和行业领导者组成。该阵营主张低空空域应该采取集中监管体制，并认为统一的国家法规是安全有效地将包括无人机在内的低空载运工具整合到复杂空域的唯一途径。他们担心，将地方政府法规拼凑在一起，会危及安全。但从近几年全球发展进程来看，一旦中央政府在无人机法规制定和实施上存在严重缺陷，无人机研发与生产制造商将很快用脚投票。即便在航空业发达的美国，航空管理当局FAA也承认，由于资源的严重不足，很多计划一拖再拖，且容易导致市场严重扭曲。第二大阵营由地方政府和小型通用航空与无人机企业组成。该阵营比较松散，主要受到没有入选低空空域管理改革相关试点项目的地方政府及小型通用航空和无人机企业的支持。因为没有入选，他们的飞行活动、测试验证和技术研发进程受到阻碍。即便他们奋发图强，也面临着后期诸多授权申请的拖延的巨大风险。该阵营主张，应该采取分散的监管体制，即赋予地方政府更多低空空域管治权，以促进各地之间和无人机行业的竞争。近年来，“真高120米”、“真高150米”、“真高300米”等数据常常出现在各类规章和政策之中，但这些数据好像谜一样的存在，令业内人士困惑，业外人士更是搞不懂。为此，有必要对其进行追溯，并对其国情适用性进行思考。关于轻型无人机适飞空域上限为何为真高120米，原国家空中交通管理委员会办公室在《<无人驾驶航空器飞行管理暂行条例（征求意见稿）>有关问题说明》中给出的解释是国际惯例（见专栏1）。但问题是，国际上为什么将其设定为120米？有人驾驶航空器的飞行高度为什么又不得低于真高150米呢？| 专栏1：原国家空中交通管理委员在确定轻型无人机适飞空域真高上限时考虑的主要因素（2）有人驾驶航空器除因起降、特殊任务（作业）以及经批准的特殊航线飞行外，不得低于150米高度;（3）统计数据表明，国内轻型无人机飞行低于120米高度的占比达90%以上；（4）多数国家将类似无人机的飞行活动限定真高不超过120米。 |
实际上，120米对应的是英制400英尺，150米对应的是英制500英尺，300米对应的英制1000英尺。我国民航规章有很多这样的“约”对应，如CCAR-23部中的5700磅对应的英制12500磅。但大多数业内外人士都不知道这些英制数据的来历。其实，这些真高的确定是一个很复杂的历史过程，尤其与“可航空域（Navigable Airspace）”与“航空地役权（avigation easement）”两个概念的形成与演变密切相关。美国国会在1938年修订《航空商务法案（1926）》中正式提出“可航空域（Navigable Airspace）”概念，即最低飞行高度以上的空域。1946年，著名的考斯比诉美国政府司法案件中，“航空地役权”进一步走向前台。后来，美国民航当局在充分考虑航空器噪音、颗粒物排放以及传统燃油-有人驾驶航空器故障情况下的紧急机动需要等诸多因素，结合不同的地理空间环境特征，确定了可航空域的系列具体最低高度（见专栏2）。| （1）在人口密集地区或露天人群聚集处的2000英尺水平半径内，飞机最低飞行安全高度为该区域最高障碍上方1000英尺；（2）在人口稀少的地区，飞机可以在离地500英尺的高度飞行。但在“开阔水域或人烟稀少的地区”上空，飞机可以飞得更低。当飞机飞越这些区域时，飞机不得在距离任何人、车辆或建筑物500英尺以内的区域飞行。（3）当（a）起飞或降落的必要时，(b)飞行中发生紧急情况，需要立即采取行动的，是可以在上述高度以下飞行的。 |
这几个“真高”中，关键是500英尺，搞懂了这个500英尺，其他都很好理解了。500英尺针对的是适用范围更加广泛的人口密度较低地区的传统航空器最低飞行安全高度（起降阶段除外）。在人口密集地区，这个最低飞行安全高度则上升到1000英尺（约300米）。当美国制定轻小型无人机飞行真高上限时，在飞人口密集地区就以传统航空器最低飞行安全高度500英尺为限，向下设定了一个100英尺（约30米）的缓冲区，在人口稠密地区则以传统航空器最低飞行安全高度1000英尺为限，向下设定一个600英尺的缓冲区，从而将轻小型无人机飞行高度上限确定为真高400英尺（约120米）（见图2）。这就是120米的来源。截至目前，我国相关法规中并无“可航空域”与“航空地役权”类似概念，但民航规章中有最低飞行安全高度的规定。我国最低飞行安全高度规定（见CCAR-91部第91.325条）沿用了美国标准。但要注意的是，美国整套法规标准是在传统航空技术发展历程中基于独特的社会文化制度以及法律理论与实践而逐渐构建起来的，有着完整的逻辑和实践基础。而在我国，有关最低飞行安全高度的规定是拿来主义的横空出世，没有任何社会文化制度根基和法律理论与实践基础。与传统油动-有人驾驶航空技术相比，我国无人驾驶航空技术的发展与欧美国家几乎同步，在轻小型无人机方面甚至超过欧美，而且是在传统民用航空发展水平较低的情况下发展起来。为此，完全有条件、有能力，也必要充分结合我国国土空间实际及法律理论与实践设计一套更加合理的低空空域使用标准。毕竟，我们没有“可航空域”和“航空地役权”束手束脚。除了可在近地真高上限等方面开展创造性的工作之外，还可以在低空空域规划建设上开展创新，例如将用地用空规划与用海用空规划相结合为更有效开发利用低空空域提供条件。总体上看，随着低空航空技术的快速发展，人们原来不太留意的低空空域，因其创造物质精神财富的巨大空间而已成为一种重要资产。目前，亟待研究和解决的低空空域问题还有很多，如低空空域的法律理论和实践问题，中央与地方的低空空域使用与建设权责与相关体制机制问题，“用地用海”与“用空”有机结合问题，先进技术低空空域准入标准问题，等等。由于欧美发达国家的传统航空领域已经历了一个相对完整的历程，相关问题可以在既有框架下寻求解决路径。而作为一个在先进前沿航空技术发展中逐渐崛起的国家，我国完全可以在没有成熟制度约束下创造性地开展工作。限于篇幅和作者能力水平，本文意在抛砖引玉，诸多观点还值得推敲，望读者海涵。覃睿，中国民航大学交通科学与工程学院 教授，从事通用航空与低空经济研究近20年，现主要从事低空交通与低空经济、新一代通用航空应用与创新等相关研究。
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